江戸幕府を開いた徳川家康は、はじめ優秀な人材を登用して、重要な仕事を任せていました。大久保長安は、大名への領知の割り当て、幕府直轄領の管理、金山や銀山の経営、交通の整備などの役割をこなしていましたが、人に頼る政治に限界を感じた幕府は、職制を整えました。まず、将軍に直属して政務全般を統括する老中を置き、その下に大名を監視する大目付、行政と司法を担当する町奉行、財政や幕府直轄領を監督する勘定奉行、京都や大阪など重要な都市を管轄する遠国奉行が置かれました。勘定奉行の下には、各地の直轄領を直接治める郡代と代官がいました。若年寄は、老中の補佐と、旗本の監視を行う目付の統括も行いました。そして、全国の寺社を監視する寺社奉行、朝廷を監視する京都所司代、西国大名を監視する大阪城代が置かれ、さらに、臨時の最高職である大老という役職が定められました。役職の多くは、複数の者が月毎に交替で担当していました。