１８７４年、政府を退いた板垣退助は、「民撰（みんせん）議院（ぎいん）設立（せつりつ）の建白書（けんぱくしょ）」を政府に提出しました。その中で板垣は、一部の政治家に独占された明治政府の専制政治を批判し、国民の声を反映する「民撰議院」、すなわち選挙による国会を開設すべしと訴えました。この建白書が政府に拒否されると、板垣は故郷の高知に帰り「立志社（りっししゃ）」を結成。「権利」「自由」といった自由民権論の教育を始めます。政府を動かすには、「民衆の意識を政治に向け、国会開設を望む声を高めていくしかない」と考えたのです。やがて、国会開設を主張する結社が、各地に設立されていきます。